อุตสาหกรรมน้ำตาลยุคก่อนการพัฒนา อุตสาหกรรมน้ำตาลทรายปรากฎหลักฐานเป็นเรื่องราวมาตั้งแต่ยุคสุโขทัย

ประวัติศาสตร์น้ำตาลไทย

ประวัติศาสตร์การผลิตน้ำตาลของประเทศไทย เริ่มถือกำเนิดมาตั้งแต่ยุคการก่อกำเนิดเมื่อครั้งโบราณกาล และได้สืบเนื่องมาจนถึงยุคปัจจุบัน แต่ละยุคแต่ละสมัยล้วนเป็นเรื่องราวที่น่าสนใจ

อุตสาหกรรมน้ำตาลยุคก่อนการพัฒนา อุตสาหกรรมน้ำตาลทรายปรากฎหลักฐานเป็นเรื่องราวมาตั้งแต่ยุคสุโขทัย โดยมีแหล่งผลิตที่สำคัญอยู่ที่เมืองสุโขทัย พิษณุโลก และกำแพงเพชรกล่าวกันว่าน้ำตาลที่ผลิตได้ในตอนนั้นเป็นเพียงน้ำตาลทรายแดง(Muscovado)หรือน้ำตาลงบพื้นเมืองซึ่งการผลิตน้ำตาลทรายแดงในขณะนั้นเรียกได้ว่าผลิตมากจนเหลือใช้จนกระทั่งในสมัยกรุงศรีอยุธยา ได้มีการนำน้ำตาลทรายแดงที่เหลือใช้ในประเทศส่งออกไปขายในประเทศญี่ปุ่นจึงนับได้ว่าน้ำตาลทรายแดงเป็นสินค้าส่งออกชนิดหนึ่งของประเทศไทย

อุตสาหกรรมน้ำตาลยังคงรุ่งโรจน์มาโดยตลอดการส่งออกก็ยังทำอย่างต่อเนื่อง จนกระทั่งในปี พ.ศ .2365 สมัย กรุงรัตนโกสินทร์ ชาวจีนในเมืองไทย ได้ทำการผูกขาดการส่งออกน้ำตาลประมาณปีละ 5,000 เมตริกตัน และเพิ่มจำนวนการส่งออกขึ้นเรื่อย ๆ จนกลายเป็นสินค้าออกอันดับ 1 ของไทย แต่ก็เป็นที่น่าเสียดายที่อุตสาหกรรมน้ำตาลทรายเจริญเติบโตไปได้ไม่นานก็พบอุปสรรคที่ทำให้อุตสาหกรรมซบเซา คือเรื่องระบบภาษีอากร และราคาน้ำตาลโลกตกต่ำ

อุตสาหกรรมน้ำตาลในยุคพัฒนา อุตสาหกรรมน้ำตาลได้ฟื้นตัวขึ้นมาอีกครั้งในปี พ.ศ.2464 โดยรัฐบาลได้อนุญาตให้มีการนำเข้าจากประเทศฟิลิปปินส์และอินโดนีเซีย อันเนื่องมาจากผลผลิตไม่เพียงพอต่อความต้องการภายในประเทศ ต่อมาปีพ.ศ.2480 รัฐบาลได้เล็งเห็นถึงความสำคัญของอุตสาหกรรมนี้ จึงได้ตั้งโรงงานน้ำตาลทรายขาวเป็นแห่งแรกขึ้นที่จังหวัดลำปาง และแห่งที่ 2 ที่จังหวัดอุตรดิตถ์ในปี พ.ศ.2485 ซึ่งปีเดียวกันนี้เองรัฐบาลก็ได้จัดตั้ง “บริษัท ส่งเสริมอุตสาหกรรมไทย จำกัด “ขึ้นโดยมีกระทรวงอุตสาหกรรม และกระทรวงการคลัง เป็นผู้ถือหุ้น พร้อมกับโอนโรงงานทั้ง 2 แห่งเป็นของบริษัท ฯ ต่อมาบริษัทฯ ได้สร้างโรงงานเพิ่มขึ้นอีก 11 โรงงาน ในจังหวัดอุดรธานี ลำปาง อุบลราชธานี นครราชสีมา และชลบุรี

ในปี พ.ศ.2490 บริษัท ส่งเสริมอุตสาหกรรมไทย จำกัด ได้โอนโรงงานน้ำตาลทั้งหมดให้กับกระทรวงอุตสาหกรรม ภายใต้การบริหารงานของ “องค์การน้ำตาลไทย” ต่อมาในปี พ.ศ.2495 ราคาน้ำตาลตกต่ำ สร้างความเดือดร้อนให้แก่ชาวไร่อ้อยและโรงงานน้ำตาล รัฐบาลจึงได้จัดตั้ง “ บริษัท อุตสาหกรรมน้ำตาลแห่งประเทศไทย จำกัด” ขึ้นเมื่อปี พ.ศ.2496 เพื่อทำหน้าที่ด้านการจำหน่าย การนำเข้า และส่งออกแต่เพียงผู้เดียว ในขณะที่องค์การน้ำตาลไทยทำหน้าที่ด้านการผลิตร่วมกับเอกชน

อุตสาหกรรมน้ำตาลสมัยผลิตเกินความต้องการบริโภคภายในประเทศ ในปีพ.ศ.2502รัฐบาลได้จัดตั้งคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุนเพื่อกิจการอุตสาหกรรมขึ้นคณะกรรมการฯชุดนี้ได้ออกบัตรส่งเสริมให้เอกชนจัดตั้งโรงงานน้ำตาลทำให้จำนวนโรงงานน้ำตาลเพิ่มขึ้นเป็น 48โรงงานซึ่งการเพิ่มขึ้นของโรงงานน้ำตาลนี้เป็นการขยายในช่วงเวลาที่ไม่เหมาะสมกับภาวะการณ์ของตลาดโลกอุตสาหกรรมน้ำตาลเริ่มถึงจุดอิ่มตัวเพราะน้ำตาลล้นตลาด ทำให้ราคาน้ำตาลในประเทศลดต่ำลง และไม่มีหลักประกันราคาคณะรัฐมนตรีจึงได้มีมติห้ามนำเข้าน้ำตาลจากต่างประเทศเว้นแต่เป็นการนำเข้าเพื่อใช้ในอุตสาหกรรมน้ำอัดลมตามความจำเป็น และให้องค์การคลังสินค้ากระทรวงพาณิชย์ช่วยเหลือโรงงาน น้ำตาลโดยรับจำนำและรับฝากน้ำตาลเพื่อช่วยเหลือให้โรงงานมีเงินทุนหมุนเวียนคล่องขึ้น

อย่างไรก็ตามปรากฏว่ายังมีการนำเข้าน้ำตาลมากเกินความจำเป็นรัฐบาลจึงสั่งให้แก้ไขมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่5มกราคมพ.ศ.2503ในระยะสั้นด้วยการขึ้นภาษีศุลกากรที่นำเข้าและหาเงินให้ชาวไร่อ้อยกู้อีก 5ล้านบาทส่วนในระยะยาวให้ปรับปรุงคุณภาพอ้อย และประกาศห้ามตั้งโรงงานน้ำตาลทรายขาว โรงงานน้ำตาลทรายแดงโรงงานทำน้ำเชื่อมกำหนดระยะเวลาเปิดหีบอ้อยในแหล่งต่างๆเพื่อให้อ้อยที่จะป้อนโรงงานมีความสุกแก่ได้ที่และมีความหวานสูงพร้อมกับส่งเสริมให้ประชาชนบริโภคน้ำตาลมากขึ้น แต่ปรากฏว่ามาตรการเหล่านี้ไม่สามารถแก้ปัญหาได้ปริมาณผลผลิตน้ำตาลในปี พ.ศ. 2503 ได้เพิ่มขึ้นและยังมีสต็อกน้ำตาลเหลือมาจากปีก่อนอีก ทำให้ราคาน้ำตาลต่ำกว่าต้นทุนการผลิตโรงงานน้ำตาลจึงต้องหยุดกิจการไปเป็นจำนวนมาก

อุตสาหกรรมน้ำตาลสมัยพระราชบัญญัติอุตสาหกรรมน้ำตาลทราย พ.ศ. 2504

น้ำตาลทรายล้นตลาดอยู่ในขั้นภาวะวิกฤติ รัฐบาลจึงได้ตราพระราชบัญญัติอุตสาหกรรมน้ำตาลทราย พ.ศ. 2504 ขึ้น โดยมีสาระสำคัญคือ การจัดตั้ง “สำนักงานกองทุนสงเคราะห์อุตสาหกรรมน้ำตาลทราย”ขึ้น เพื่อเรียกเก็บเงินสงเคราะห์จากผู้ผลิตตามปริมาณที่ผลิตออกมาจากโรงงานในอัตรากิโลกรัมละไม่เกิน 1 บาท เพื่อนำไปใช้จ่ายในกิจการที่กำหนด ซึ่งวัตถุประสงค์ที่แท้จริงของพระราชบัญญัติฉบับนี้ก็คือ การระบายน้ำตาลออกไปต่างประเทศโดยใช้เงินสงเคราะห์เป็นเงินอุดหนุนแก่ผู้ส่งออกแต่โดยข้อเท็จจริงกลับเป็นเครื่องจูงใจให้เกิดการขยายตัวของการผลิตน้ำตาลเพื่มขึ้น

หลังจากดำเนินมาเป็นเวลา 4 ปี ก็เกิดภาวะน้ำตาลล้นตลาดขึ้นอีก ประกอบกับราคาน้ำตาลในประเทศลดต่ำลงกว่าต้นทุนการผลิตมาก โรงงานน้ำตาลจึงต้องหยุดทำการผลิตในขณะที่ยังมีอ้อยของชาวไร่อ้อยค้างอยู่ในไร่เป็นจำนวนมาก รัฐบาลจึงต้องเข้าช่วยประกันราคาและตั้งคณะกรรมการดำเนินการแก้ไขภาวะน้ำตาลล้นตลาดขึ้นเมื่อวันที่ 22 เมษายน 2508 โดยรับซื้อน้ำตาลทรายดิบกระสอบละ 228 บาท เป็นจำนวน 10,600 เมตริกตัน

ราคาน้ำตาลทรายขาวในท้องตลาดจึงได้กระเตื้องขึ้น และ รัฐบาลจึงได้ตราพระราชบัญญัติอุตสาหกรรมน้ำตาลทราย (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2508 ขึ้น เพื่อยกเลิกพระราชบัญญัติอุตสาหกรรม น้ำตาลทราย พ.ศ. 2504ต่อมาคณะกรรมการบริหารสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ได้คำนึงถึงความสำคัญของอุตสาหกรรมน้ำตาลทรายที่มีต่อเศรษฐกิจของประเทศ จึงพิจารณาเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อมอบหมายให้กระทรวงอุตสาหกรรมดำเนินการแก้ไขปัญหาน้ำตาลทรายในระยะยาวภายใต้นโยบายจำกัดการผลิตน้ำตาลทรายให้เพียงพอกับความต้องการบริโภคภายในประเทศ และเพิ่มปริมาณการผลิตให้เพียงพอแก่ความต้องการบริโภคของแต่ละวันเท่านั้น โดยพยายามรักษาระดับราคาน้ำตาลให้อยู่ในระดับที่ควร เมื่อสามารถตัดทอนต้นทุนการผลิตให้น้อยลงจนพอที่จะดำเนินมาตรการส่งไปจำหน่ายต่างประเทศได้ จึงส่งเสริมให้เอกชนจัดการส่งออกต่างประเทศต่อไป ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้มีมติมอบหมายให้กระทรวงอุตสาหกรรมรับไปดำเนินการเมื่อวันที่ 14 ธันวาคม 2508

อุตสาหกรรมน้ำตาลทรายสมัยพระราชบัญญัติน้ำตาลทราย พ.ศ. 2511
รัฐบาลได้ตราพระราชบัญญัติน้ำตาลทราย พ.ศ.2511 ขึ้น หลังจากที่กระทรวงอุตสาหกรรมได้จัดตั้ง”ศูนย์ส่งเสริมน้ำตาลทราย” เมื่อวันที่ 1 มิถุนายน 2509 โดยมีหน้าที่ดำเนินการส่งเสริมกิจการไร่อ้อยและน้ำตาลทางด้านวิชาการ และเพื่อให้สามารถดำเนินงานให้สัมฤทธิ์ผลตามนโยบาย ต่อมาได้โอนกิจการศูนย์ส่งเสริมน้ำตาลทรายไปให้ “สำนักงานอ้อยและน้ำตาลทราย”ซึ่งได้จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติน้ำตาลทราย พ.ศ.2511 โดยประกอบด้วยงานหลัก 3 ด้าน คือ งานเกษตรอ้อย งานวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีน้ำตาล และงานนโยบายและเศรษฐกิจน้ำตาล

อุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายภายใต้นโยบายแบ่งปันผลประโยชน์ 70:30

เนื่องจากอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายได้พัฒนาขึ้นอย่างรวดเร็ว แต่นโยบายของรัฐบาลเกี่ยวกับอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายยังขาดเป้าหมายและแนวทางที่ชัดเจนในการพัฒนาระยะยาว นโยบายที่กำหนดส่วนใหญ่จะเป็นการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าเป็นรายปี ซึ่งในแต่ละปีปัญหาจะแตกต่างกันออกไป ทำให้เกิดปัญหาเฉพาะหน้าที่รัฐบาลจะต้องแก้ไขเพิ่มมากขึ้น นอกจากนี้การกำหนดราคาอ้อยโดยเสรีตามกลไกของตลาดทำให้เกิดปัญหา คือ ผู้ซื้อและผู้ขายไม่สามารถกำหนดราคาตามความพอใจของตนได้ เนื่องจากราคาน้ำตาลในตลาดโลกผันผวนตลอดเวลา ในขณะเดียวกันการบริหารอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายภายในประเทศยังไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ดังกล่าว ทางราชการไม่สามารถจัดระเบียบการบริหารอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายให้เป็นไปอย่างมีเสถียรภาพและมีแบบแผนที่ดีได้ เพราะว่าองค์กรและเจ้าหน้าที่ที่ดำเนินการเกี่ยวกับอุตสาหกรรมนี้มีอยู่จำนวนจำกัด อีกทั้งองค์กรชาวไร่อ้อยและโรงงานน้ำตาลขาดการวางแผนร่วมกันในการแก้ไขปัญหาอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทราย ทำให้ทั้งสองฝ่ายผลักภาระให้รัฐบาลช่วยเหลืออยู่ตลอดเวลา จึงก่อให้เกิดแนวความคิดที่จะนำระบบแบ่งปันผลประโยชน์มากำหนดราคารับซื้ออ้อย ซึ่งเป็นการประยุกต์รูปแบบการบริหารอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายของประเทศต่าง ๆ ที่ประสบความสำเร็จมาแล้ว เช่น ออสเตรเลีย ฟิลิปปินส์ และอัฟริการใต้มาใช้ให้เหมาะสมกับอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายของไทยเพื่อใช้เป็นนโยบายในการบริหารอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายของประเทศ

กระทรวงอุตสาหกรรมได้นำแนวนโยบายดังกล่าวเสนอคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 28 กันยายน พ.ศ.2525 และคณะรัฐมนตรีได้มีมติอนุมัติตามข้อเสนอของกระทรวงอุตสาหกรรม โดยให้มีการกำหนดราคารับซื้ออ้อยตามระบบแบ่งปันผลประโยชน์จากรายรับสุทธิที่ได้จากการจำหน่ายน้ำตาลทรายขาวที่ใช้บริโภคภายในประเทศ และน้ำตาลทรายที่ส่งออกไปจำหน่ายยังต่างประเทศในอัตราร้อยละ 70 เป็นของชาวไร่อ้อยและร้อยละ 30 เป็นของโรงงานน้ำตาล และได้มีการประกาศใช้นับแต่นั้นมา

อุตสาหกรรมน้ำตาลทรายสมัยพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ.2527

เนื่องจากการบริหารอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายหลังจากที่คณะรัฐมนตรีมีมติให้นำระบบแบ่งปันผลประโยชน์มาใช้ในการบริหารนั้น ในช่วงแรกที่ยึดหลักการบริหารตามพระราชบัญญัติน้ำตาลทรายพ.ศ.2511ซึ่งไม่สอดคล้องกับวิธีการผลิตและจำหน่ายอ้อยและน้ำตาลทรายตามนโยบายแบ่งปันผลประโยชน์ 70:30และต้องคุ้มครองรักษาผลประโยชน์ของชาวไร่อ้อยในด้านการผลิตและจำหน่ายอ้อยจึงได้จัดระบบและควบคุมการผลิตและจำหน่ายอ้อยและน้ำตาลทรายที่ผลิตจากอ้อยของชาว ไร่อ้อยโดยให้ชาวไร่อ้อยและโรงงานน้ำตาลทรายซึ่งเป็นผู้มีส่วนได้เสียโดยตรงร่วมมือกับทางราชการตั้งแต่การผลิตอ้อยไปจนถึงการจัดสรรเงินรายได้จากการขายน้ำตาลทรายทั้งในและนอกราชอาณาจักร ระหว่างชาวไร่อ้อยและโรงงานน้ำตาลทราย เพื่อให้อุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายเติบโต โดยมีเสถียรภาพและเกิดความเป็นธรรมแก่ชาวไร่อ้อย โรงงานน้ำตาลทรายและประชาชนผู้บริโภค รัฐบาลจึงได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527เพื่อให้การซื้อขายอ้อยตามพระราชบัญญัติดังกล่าวมีกฎหมายรองรับหลักเกณฑ์และวิธีการในการปฎิบัติของฝ่ายต่าง ๆที่เกี่ยวข้องผลจากการประกาศใช้พระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวทำให้มีการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างในการบริหารอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายใหม่ทำให้มีระบบการบริหารที่ชัดเจนและเป็นระเบียบยิ่งขึ้นนับจากนั้นมาจนกระทั่งปัจจุบันนี้